Notes1
Pronto se cumplirán quince años del fin de los sistemas socialistas que orbitaban en torno a la Unión Soviética, un acontecimiento que desenmascaró los íconos de la publicidad y la fábula del obrero todopoderoso y al que cada país aportó dictaduras y violaciones, déficit y distorsiones, enormes e ineficientes aparatos estatales. Sin distinguir latitudes ni poderío, se evidenció la incapacidad económica de la Planificación y la incapacidad política de la Socialización, el caso cubano es sólo otro de los fracasos.
Como a sus antiguos socios, la crisis del experimento socialista implicó un costo gigantesco y será una pesada carga en el futuro cubano, una carga que descansa mayoritariamente sobre un pueblo indefenso respecto de sus gobernantes. Luego de treinta años de distorsiones subsidiadas y trece de período especial, la isla tiene destruida su capacidad productiva, desempleada una enorme población y comprometida dos décadas de exportaciones en el pago de su deuda externa, sólo mencionando algunos de sus padecimientos. Para el necesario debate sobre su reconstrucción económica es vital diagnosticar su estado actual y sus alternativas de desarrollo futuras, dado que cualquier programa de transición que se haga deberá reconocer el largo plazo que exige su aplicación. La hipótesis central de este escrito es que en el diagnóstico de la Cuba de hoy y más aún el de la futura e inminente transición, estará más marcado por los últimos 13 años de período especial que por los 30 años de Planificación que le antecedieron. Esta hipótesis se sustenta en varias razones, pero principalmente en reconocer que si algo tuvo de especial este período, es haber enseñado al cubano que su sobrevivencia y bienestar depende de su capacidad y gestión, más que de la asignación oficial.
La primera sección de este documento refiere el punto de partida de la transición cubana. La segunda parte escoge hechos fundamentales del proceso de transición. Las conclusiones se entregan en la tercera y última parte.
LA HERENCIA SOCIALISTA
El debate sobre le economía planificada antecede su propia existencia. Desde el inicio se argumentó a su favor la superioridad moral del objetivo y se la rebatió por la supresión de libertades individuales que requería. Luego apareció el socialismo con gentilicio, mientras cada país “adherido” pretendía aporte y renovación. Detrás de diferencias cosméticas es posible sintetizar su argumento esencial: dualidad monopólica del Partido Comunista, concentrando los activos económicos y el poder de coerción legal.
Para Kornai (2000), no es posible comparar socialismo y capitalismo en igualdad de condiciones, porque exageraríamos la importancia de un sistema que no pasó de ser “una aberración temporal al curso de los eventos históricos.” El autor propone en cambio (Cuadro No. 1) que comparemos sus bases prácticas fundamentales, no la aproximación teórico-normativa de una organización que cree y aplica las ideas socialistas, sino del sistema que efectivamente se instaló por la fuerza en “26 países y se llamó a sí mismo Sistema Socialista.”
Fuente: Los tres primeros definen la estructura, el resto aparecen como efecto. La propiedad estatal sobre los medios de producción,2 que reparte planificadamente beneficios y costos, define el sistema económico socialista; mientras la propiedad privada y la asignación por el mercado, el capitalista. La planificación intentó suprimir al mercado (punto 3) porque un planificador que conozca precios relativos y relaciones de escasez de cada producto, en cada momento del tiempo y para cada individuo, teóricamente es capaz de hacerlo. La práctica en cambio lo desechó, porque no es posible sujetar los supuestos ni emular al mercado en la formación y trasmisión de precios, tampoco conocer centralizadamente gustos y necesidades a cada instante. Adicionalmente, basta que la política entre en juego para que la planificación pierda el objetivo de eficiencia e intente cumplir otros, publicitariamente más aventajados o políticamente más atractivos.3
La tragedia económica del socialismo es considerar la escasez como un problema político; hasta la inflación resulta de un acto intencional de capitalista para exprimir al trabajador. Note en la propaganda que la escasez exclusivamente es responsabilidad del obrero que no asume su papel de vanguardia, del campesino o intelectual pequeño burgués, del sabotaje capitalista o del embargo, jamás del Partido-propietario. Hoy, sin embargo, ya conocemos el fin de la “tragedia de los comunes” y sabemos que el consumidor (familia o empresa) que tiene asignado un vendedor, no puede evitar que este ejerza poder monopólico vía cantidad o calidad, dado que los precios están fijos. Eso es la economía orientada al proveedor, donde el oferente (Estatal y asignado) “hace un favor” al demandante, un favor que es la diferencia entre el precio real (de mercado negro) y el oficial.
Los planes económicos decidían qué, cuándo y cuánto consumiría cada persona, y determinaban la cantidad de insumos requeridos, todo calculado matemáticamente. 4 Cumplir el plan aseguraba la canasta y era la medida de eficiencia, sobrecumplirlo era un “exceso” de eficiencia y una buena oportunidad política para discursar. Considere los problemas agenciales: los únicos incentivos son políticos, los salarios no dependen del desempeño y están fijos; el pleno empleo está asegurado, de modo que no habrá interés ninguno en aumentar productividad o esfuerzo y sí para reducirlos. A pesar de esto, el exceso de empleo inútil se contrasta con la falta de mano de obra en sectores claves, algo anticipable considerando que el exceso no se mueve hacia la escasez, por salarios que lo desincentivan o leyes que lo prohíben. En la fijación del salario el gobierno ejerce su poder monopsónico pagando salarios bajos, en los que implícitamente cobra las “regalías” que entregará. Porque el trabajo no tiene usos alternativos no hay desempleo, pero sí muchos inactivos que prefieren gastar su tiempo en otras actividades más rentables, habitualmente ilegales. Por último, no importa si los salarios se financian con emisión o subsidios, el gobierno no escatima porque a través del empleo logra control político absoluto.
Si la transición cubana se iniciara en 1989 esta descripción aplicaría a toda su economía y en detalles sería diferente de sus antiguos socios del Este Europeo, hoy en cambio los principales sectores económicos funcionan lejos del Plan. Tras el fin del subsidio externo el país debió forzadamente ajustar y rigidizar sus presupuestos, reviviendo olvidadas prácticas contables, reduciendo el sobrempleo y limitando la emisión. Como resultado: cerró plantas y abrió espacios privados, limitó la producción, elevó los precios y mantuvo los salarios. El cambio definitivo fue la legalización del dólar, que atrajo remesas y capitales extranjeros, abriendo oportunidades al mercado. Como en el capitalismo, la escasez dejaba ser un problema de abastecimiento y pasaba a ser un problema de ingresos. En la Universidad reapareció el clásico texto de Samuelson.
Nuestro análisis sobre el futuro económico cubano considera cuatro observaciones fundamentales, que hacen el sustento para la hipótesis inicial. Primero, no es lo mismo la propiedad estatal soviética, con 70 años de comunismo construido sobre un sistema feudal, o la reconstrucción europea sobre las ruinas de posguerra, que el socialismo cubano. El gobierno de 1959 heredó una economía golpeada por tres años de conflicto civil y guerillero, pero a la cabeza en la competitividad regional. Además, los años de dictadura política han sido variables en economía, porque hubo propiedad privada hasta fines de los sesenta5 y reaparecieron algunos mercados a fines de los ochenta. A ratos pareciera que esta cercanía temporal ha mantenido el espíritu empresarial y la capacidad de gestión privada latente, a juzgar por la proliferación de pequeños negocios, por como se forzó la liberalización del dólar o la capacidad de un reducido número de pequeños agricultores para mantener abastecido el mercado paralelo.
En segundo lugar, más de un millón de cubanos han abandonado la isla, creando una masa critica de cubanos insertos en un mundo de mercado y democracias. El Exilio puede contribuir de manera fundamental en la transición, no solo con su reincorporación a la fuerza laboral, también aportando capital, tecnología, prácticas empresariales, contactos de negocios, etc., y aún sin regresar masivamente habrán de estar presentes en esta transición.
El tercer factor es el geográfico. Si la antigua maldición de estar “tan lejos de Dios y tan cerca de EEUU” es hoy el principal activo mexicano, lo será también de Cuba en el futuro.6 Esto debe fortalecerse económica y políticamente, pero es desde el inicio una ventaja de localización. La isla también está muy cercana a Europa y a otros mercados latinoamericanos, pero sin dudas la relación comercial con Estados Unidos marcará el paso de la recuperación local.
Finalmente, los años sin “muro” no han pasado en vano. La principal causa recesiva de los países socialistas fue la desaparición del bloque comercial en torno a la URSS,7 un impacto que la isla ya sufrió con caídas de 35-45% del PIB entre 1989 y 1993,8 que provocaron a pesar de encuentros violentos entre política y reactivación, la aventura reestructuradora y el desarrollo del “área dólar.” El violento escenario político de la caída soviética, la llegada del turismo, el éxodo desesperado y la dependencia de las remesas, han destruido los cimientos ideológicos y de paso han dividido la isla en dos mundos económicos. El prospero, el del “área dólar” vivió una pre-transición al liberarse del plan e independizarse de los subsidios, también ha sabido controlar y convivir con la cúpula y está en mejor situación para la transición siguiente; la paupérrima “área en moneda nacional,” aunque traumatizada, está rezagada y demandará ajustes mayores y radicales.
Estos antecedentes condicionan el proceso y cubanizan la transición, separándola de los procesos similares que los antiguos socios políticos siguieron en su huída hacia la democracia. No se trata de expulsar a los Asesores ni ignorar la economía, sino de hacer el mejor análisis de donde estamos y donde queremos llegar. Sabemos que el diagnóstico de la situación cubana es de gravedad extrema: una sociedad sin derechos y una economía sin derechos de propiedad; distorsionada por la protección sectorial, los privilegios y la intervención; informal y de subsistencia; con autoridades débiles, subordinadas y políticas; un Estado productor hipertrofiado e interventor, de arcas deficitarias y seguridad social sobreutilizada, con un ejército de burócratas y sin sociedad civil.
Profundizando sobre la hipótesis inicial y buscando las similitudes cubanas, el diagnóstico que creemos más realista es que Cuba, con su nula democracia, mal mercado y fragilidad institucional, está más cerca hoy del pasado latinoamericano, que del antiguo Este planificado y Europeo.
HECHOS FUNDAMENTALES DE LA TRANSICIÓN
¿Qué Hacer?
Para Cuba anhelo un Estado democrático, con separación de los tres poderes y economía de mercado. Un sistema donde la iniciativa y responsabilidad individual determinen la acción de los agentes, circunscritos a un sistema legal de garantías y obligaciones Constitucionales, donde el Estado provea bienes públicos, asegure igualdad ante la ley y de oportunidades, teniendo al bienestar de la población como objetivo.
Entonces, la transición debe comenzar con una Constitución distinta de la actual, que resguarde los derechos y modifique el aparato gubernamental, generando un poder político equilibrado en su estructura y desafiable en las urnas. Entonces podrá iniciarse la urgente reforma micro y macroeconómica, con responsabilidad y acción coordinada en los tres Poderes del Estado. Evito el uso de la palabra, pero esto será ciertamente una revolución. En este proceso de gestación y renacer legal, las autoridades económicas y políticas tienen la obligación de validar el modelo y crear las condiciones para que aparezca y se desarrolle el mercado. Es necesario limitar el papel a crear las condiciones y evitar la tentación de crear los mercados.
¿Cómo Hacerlo?
En tamaña reforma es imposible la “sintonía fina,” el retoque especial que cataliza un sector, elimina la traba innecesaria o la décima excesiva, y será necesario aceptar el sacrificio de varios niveles de eficiencia y ortodoxia los primeros años, a cambio de la paz social, la consolidación del sistema y del nuevo gobierno. La teoría de laboratorio no es aplicable, ni aún es deseable a este nivel de reforma, porque en este proceso lo perfecto se enemista de lo bueno, cuando se incorpora el factor de economía política. Cualquier medición de eficiencia es subjetiva y por ende la duración de los plazos dependerá del proceso mismo y aunque suene tautológico, el plazo será el inverso de la velocidad a la que sea posible hacer las reformas, lo que dependerá a su vez del proceso de aprendizaje de agentes, políticos y reguladores. En resumen, habrá que hacerlo con cautela, lo que equivale a decir gradualmente. 9
¿Cuándo Hacerlo?
El gusto por la intervención del Estado se ha difundido incluso en los países con fuerte respeto por la propiedad privada y orientación al mercado y su maduración hacia la eficiencia ha estado más influida por el avance del mercado que por su propia reflexión. Por esta razón es importante enfrentar el proceso cubano con una fórmula real, aceptando desde el inicio que este tránsito en dirección al mercado ha sido un proceso complejo, que se ha impuesto en el mundo luego de 50 años de lenta consolidación y complejas negociaciones.
El Cuadro No. 2 resume brevemente los objetivos de cada etapa, según los niveles de eficiencia a los que el equipo económico debería aspirar a conseguir. Como ya hemos expuesto, en el corto plazo es impracticable una liberalización plena o aspirar a la eficiencia máxima que promueven los terapeutas a través del “choque,” puesto que el Gobierno estará obligado a participar activamente en la consolidación del mercado y a mantener importantes niveles de subsidio a los servicios sociales, al mismo tiempo que sigue siendo accionista mayoritario en los proyectos de asociación que hoy mantiene con los inversionistas extranjeros. Mientras el mercado se desarrolle internamente y el país sea capaz de atraer inversión extranjera, especialmente a los servicios públicos, el gobierno podrá reducir el nivel de subsidios y al mismo tiempo focalizar mejor aquellos que aún mantenga. La normativa de los sectores regulados (tarifados) debe ya permitir que los capitales internacionales inviertan en los sectores monopólicos del gobierno y los servicios sociales. La banca privada, domestica y externa, estarán limitados en sus operaciones de flujos de capitales, al menos en los movimientos trasnfronterizos de corto plazo.
No antes de diez años, cuando el gobierno haya madurado y perfeccionado su componente técnico, y consolidado un Estado Democrático de Derechos validado por las urnas y equilibrado por los otros poderes, entonces estará en posición de liberar el mercado hasta el nivel máximo que sea posible. Esto significa que las cargas sociales a cuenta de los fondos públicos se reducirán, porque ya los capitales extranjeros estarán en condiciones de invertir con garantías plenas y también con responsabilidades claras, los seguros personales y las cuentas de capitalización individual deben sustituir al menos en parte a los servicios públicos de reparto. A esta última etapa corresponde también la apertura y liberalización del mercado financiero y la cuenta de capitales, siempre manteniendo las capacidades de la autoridad monetaria para la intervención, así como la de otras entidades reguladoras. Es el momento para llevar al mínimo los aranceles a las importaciones (tal vez un 5% parejo) y comenzar el cierre de los subsidios.
Microeconomía
Mercados
Los primeros diagnósticos sobre el surgimiento del mercado en las economías socialistas padecía exceso de optimismo y algo de inocencia. Enfocándose en los esfuerzos enormes que sus gobiernos debieron desplegar para contener los mercados no planificados, se decía que una fuerza latente resistía la represión del sistema y que bastaría omitir esos esfuerzos para develar el mercado que luchaba por nacer, encabezado por nuevos capitalistas que surgirían espontáneamente de obreros y profesionales socialistas.
Ahora tenemos información para evaluar esta idea, tan platónica como la del antiguo hombre nuevo socialista. Los mercados reprimidos dejaron de ser rentables a precios reales, mostrando que la intensa actividad subterránea es mayormente arbitraje entre precios oficiales y de mercado negro, tráfico de bienes robados al gobierno y los inversionistas o intermediación por información y derechos especiales. Cuando precios y salarios se liberan, las normas absurdas se eliminan y las leyes se aplican, el mercado negro pierde rentabilidad y desaparece, la asignación planificada y la economía del oferente también caen y no se necesita mayor privilegio para adquirir un bien que estar dispuesto y en capacidad de pagarlo. Estos efectos se refuerzan con el shock competitivo que implica abrir la economía a proveedores internacionales.
Vamos al cuadro cubano. Varios negocios cuentapropistas aparecieron en la isla, siempre pequeños servicios enfocados al turismo y a la demanda local en dólares. Para el Partido eran de máxima peligrosidad política, pero debió tolerarlos como paliativo tras el corte de las transferencias soviéticas, también resultaron una amenaza económica para el gobierno y sus socios extranjeros, que pronto reclamaron competencia desleal.10 A pesar de estar contenidas por impuestos y prohibiciones y ser vistas como un mal amenazante, subsisten más de un centenar de miles. Algunas de estas tienen potencial, que reforzarán cuando se levante el ambiente hostil y constituirán el sector de pequeña y mediana empresa (PYME) cubano, típicamente familiar y capitalizado por remesas, que competirá por precios en el sector turístico y podrá abastecer algo de la demanda interna. Su futuro dependerá de la apertura comercial y de la política nacional de soporte.
Aunque una parte del sector estatal permanece en el invernadero de la planificación subsidiada, otra ha entrado al mercado aprovechando la liberación del dólar, que le permitió al gobierno consolidar nuevas sociedades con extranjeros para vender al pueblo la antigua canasta oficial garantizada.11 Este sector presenta características de mercado, aunque padece regulaciones y distorsiones, protección y colusión y muchos de ellos operan en base a privilegios, explotando al Ejército Juvenil del Trabajo o el Servicio Militar. Algunas están en buen pie para enfrentar la transición, porque se han fundado por criterio de rentabilidad y tienen activos importantes, luego podrán optimizar y aumentar su productividad al liberarse de la intermediación estatal, reducir sus gastos en corrupción y sus pérdidas por robo, o mientras puedan importar sus insumos.
La transición entonces será un proceso de reasignación entre los mercados que se consolidan, crean o destruyen. Este proceso es necesario y deseable, pues con solo eliminar las distorsiones artificiales e imponer un criterio de rentabilidad, se estará ganando en eficiencia y los beneficios posteriores serán enormes. Pero también lo serían los costos sí la creación de empleo es menor que la destrucción, como podemos razonablemente anticipar.
A mediano plazo es posible eliminar el sector estatal mientras se expande el privado, a corto plazo no hay tal alternativa: se subsidia a la empresa o al desempleado mismo. Esto es discutible, pero dentro del proceso en que estaremos me parece preferible subsidiar al desempleado y no a la empresa, primero porque resulta menos oneroso para las arcas fiscales, siendo más eficiente y más barato, pero también porque dentro del proceso de reasignación es necesario destruir los empleos ineficientes, en tal sentido este subsidio se justifica por mantener el ingreso y no el empleo. Esto es necesario para garantizar a la sociedad algún grado de certeza respecto del nivel de vida, lo que requiere también de un plan de retiro y algún nivel de soporte a los actuales beneficios sociales. Capacitación y reconversión son medidas muy oportunas en este período, no solo eleva la probabilidad de reinserción, también compensa los efectos morales del desempleo. En resumen, con la reforma inicial es necesario generar las condiciones para una solución “Pareto Superior,” que a lo menos mantenga un nivel de vida igual o mejor que el actual, que sumado a los intangibles de democracia y libertad, reduzca la oposición interna y permita la consolidación del proceso. Esto no es tan eficiente como quisiéramos, pero otra cosa no es factible políticamente.
Recursos
Si la transición es reasignación, junto a permitir el movimiento de factores hay que anticipar el impacto de las políticas. Los capitales buscarán rentabilidad,12 lo que depende del mercado interno y la proyección externa, pero también de impuestos,13 regulaciones y garantías de propiedad (uso y transferencia), entre otros. Los trabajadores buscarán el mejor salario, emplearse depende de las alternativas disponibles y estas de la legislación laboral. La legislación laboral incluye al menos: salario mínimo, normas de contratación y despido, seguridad, jubilación, indemnización y una enorme cantidad de detalles. Costos asociados a la contratación o el despido encarecerán la mano de obra, con el consiguiente efecto en el desempleo; normas laxas permitirán a los empresarios ejercer su posición dominante sobre los trabajadores con el consiguiente efecto social. Para que el capital fluya es imprescindible la legislación de quiebra, esta obliga asumir un criterio puro de rentabilidad y envía el mensaje claro y nuevo de responsabilidad privada, pero también permite que el capital y el capital humano de los empresarios fluya, una mala legislación de quiebra hace incierta la inversión, aumenta el riesgo y el costo del capital, o impide que el empresario salga del ciclo de pérdidas y logre reiniciar otra actividad.
Si el objetivo es conseguir que los recursos abandonen los sectores no productivos hacia los rentables, entonces la legislación, las instituciones y el esfuerzo inicial del gobierno deben facilitar este movimiento, ayudando al desempleado resultante a través de algún mecanismo.14 A mediano plazo el nivel de desempleo dependerá de la legitimación del mercado y la propiedad, que junto al devenir general de la economía determinarán la capacidad de crear empleos. Luego podrá revisarse el subsidio y las otras regalías, para hacerlos más eficientes y focalizados, pasar de un subsidio a un seguro de desempleo y de un plan de retiro (reparto) a uno de capitalización individual con ahorro forzoso.
Sabemos por la experiencia del Este europeo15 y de América Latina, que si las instituciones del Estado se resisten al cambio, la recuperación económica será más lenta, corrupta y distorsionada, sesgada hacia empresas extranjeras y costosa en términos políticos, con un efecto que predestina el modelo de desarrollo futuro.16 Durante el primer gobierno cubano, toda la legislación y las autoridades estarán en medio de un proceso de gestación y transformación, con problemas de información, aprendizaje y credibilidad en instituciones (y su personal) claves en la formación, trasmisión y comprensión de señales relevantes para el mercado, así como en toda la gama de entes reguladores y de competencia. Si los agentes visualizan la dirección, irán mas allá de la contingencia. Por esta razón las cláusulas de adhesión a la Comunidad Europea resultaron un excelente mapa para las economías post socialistas que aspiraban integrarla.17 Esto permitió a los inversionistas anticipar el tipo de regulaciones y el objetivo de las políticas, al menos las cotas mínimas que debían respetar.
Cuba tiene la opción de un acuerdo amplio con EEUU para delinear el futuro marco de su política económica, eso en la práctica son los acuerdos comerciales de hoy, una forma de converger a disciplinas y principios que limiten la imaginación de autoridades creativas y aseguren consistencia (del ejecutivo y legislativo) a largo plazo. Un Acuerdo de esta amplitud es imposible de concretar inmediatamente, pero a nivel de expectativas basta un anuncio y la creación de una comisión mixta previa que avance en temas bilaterales mientras se consolida el aparato de gobierno en la isla y se crean las condiciones mínimas.
Propiedad
Un tema muy complejo será el reclamo de las propiedades confiscadas por el actual gobierno fáctico. Esto contamina la relación entre exiliados y locales, pero también enrarece el ambiente de atracción de inversiones y es un desafío de política fiscal e internacional. Las alternativas extremas serían: devolución con compensación por lucro cesante, o una ley de punto final que no reconozca y declare prescritos los derechos de los antiguos propietarios. La primera dejaría al Estado en la quiebra, la segunda ocasionaría un problema político y social de magnitudes, ninguna es eficiente ex-ante. La alternativa intermedia sería activar los mecanismos jurídicos internos o acudir a un tribunal internacional para evitar la demora que exige la maduración de un Poder Judicial serio y respetable en la isla, que cada parte defienda en los tribunales sus derechos y los montos de compensación.
Debe ser entendido que las compensaciones pagadas por el gobierno democrático irán directamente a reducir los fondos del gobierno para otras actividades, de modo que en este juicio las contrapartes serán el gobierno democrático y los antiguos propietarios que reclaman. Es evidente que no se puede aislar el efecto fiscal de una operación que compense a todos los reclamantes.
Lo importante en este proceso es que el gobierno asuma el costo de los reclamos y aleje la probabilidad de demanda sobre los privados que desean invertir o participar en los procesos de privatización sobre estos activos. Algunos sectores clave deben privatizarse inmediatamente (telefonía, energía, viales, etc.) y ello sólo es posible si la amenaza de demandas compensatorias está despejada. Para poder avanzar en el proceso de privatizaciones y reconstrucción de la infraestructura del país, la devolución de los activos no puede ser una opción al final de estos juicios. Es decir, el proceso judicial terminará con una transacción por la compensación a cargo del Tesoro Público, en un monto definido por un juicio y en ningún caso con el reintegro de los bienes.
Privatizaciones
El valor de una empresa depende a lo menos de dos factores: activos corrientes y flujo esperado. Por eso privatizar es una forma de acelerar el proceso de reasignación, los activos se mueven hacia quien los valora y anticipa ingresos de su explotación. La receta inicial daba a las privatizaciones preeminencia, urgencia sobre cualquier otra medida, porque cumple una variedad de objetivos simultáneos: genera sentimientos de propiedad mientras desarma el aparato estatal y alivia el déficit, atrae inversión extranjera que ayuda la balanza de pagos, la renovación tecnológica y las exportaciones; también es una alternativa de continuidad a la empresa, que de otra forma debería ser subsidiada o desaparecer. Sin embargo, la urgencia se basó en razones políticas más que económicas y privatizar se transformó en el fin, mas que en el medio para desarrollar el mercado interno y consolidar el modelo. Hoy sabemos que ciertos métodos son superiores, tras comprobar que el mecanismo predestina la viabilidad y el resultado futuro de la empresa18 y también que la urgencia no trae ningún beneficio económico.
La forma más fácil de privatizar es entregar la empresa a sus trabajadores (el “capitalismo popular”). Un mecanismo sin costo de búsqueda ni espera, con ganancia política neta y simpatía inmediata. Esta alternativa no es desechable, aunque sólo puede aplicarse a ciertas empresas pequeñas y de poco capital, a cambio de un mínimo de requisitos (formalización, algún pago o un proyecto especifico). Su valor actual depende de sus ingresos futuros, lo que da a los trabajadores el incentivo correcto, pero un sistema de apoyo en capacitación y upgrading tecnológico, enmarcado dentro de la política PYME nacional, son necesarios para dar viabilidad futura real.
La forma más amplia y versátil de privatizar es a través de vouchers, donde el gobierno reparte la propiedad con acciones de una empresa, o de un fondo que agrupa varios activos estatales. Para formar un fondo mixto hay buenas razones, especialmente los subsidios cruzados entre sectores. La principal ventaja de este mecanismo es su flexibilidad, las acciones pueden depositarse en cuentas de capitalización para pensiones, como desahucio tras el despido, venderse en el mercado de valores o mantenerse en un porfolio estatal mientras un staff de profesionales ad hoc administra las empresas. El principal riesgo es diluir la propiedad en exceso y no definir claramente al controlador. La distribución (exilio vs locales) requiere un acuerdo político mayor. Empresas turísticas y algunas de rubros competitivos cabrían en este mecanismo, mientras el Estado salga de las decisiones y se mantenga un controlador capaz de operar con eficiencia.
Un método conflictivo, pero también el más promisorio es privatizar hacia afuera, licitando, concesionado o vendiendo internacionalmente. Los outsiders son superiores en capacidad empresarial, acceso a capital, conocimiento, el manejo de recursos humanos, etc. Incluso se ha mostrado, que tras la venta a extranjeros los despidos son menores a lo esperado19. Esta es la forma de conseguir capacidad empresarial y solidez de largo plazo, porque los capitales extranjeros son los únicos capaces de absorber los monopolios estatales o enfrentar los grandes proyectos económicos que requiere la reconstrucción de infraestructura, u otros donde el capital y la escala son un factor relevante.
En cualquier caso, si la velocidad se impone como el factor determinante se condena el proceso. Para Cuba debemos diseñar un plan de eliminación paulatino de subsidios, seriedad presupuestal y privatización, en conjunto a una estrategia de desarrollo de mercado PYME, sin generar inmediatamente la destrucción del aparato productivo heredado. Para el éxito de este plan es determinante la institucionalidad a cargo, la coordinación de las autoridades y la voluntad política: transparencia, costos de operación e información y otros detalles vitales hacen recomendable un modelo similar al Húngaro, con un ente privatizador único, profesionalizado, autónomo por ley y guiado por un Directorio de composición mixta. Esta entidad (bauticémoslo Sistema Administrador de Empresas, SAE) posee todos los activos estatales enajenables y mantiene las empresas en operación, mientras dedica tiempo a la búsqueda de socios estratégicos.20
En resumen, la diversidad de empresas obliga considerar varias alternativas en el proceso mismo y también en los plazos. El Cuadro No. 3 sintetiza esta idea, cada etapa esta en consonancia con las respectivas del Cuadro No. 2. Las empresas más simples y pequeñas, en términos de personal y de activos, pueden ser privatizadas de inmediato, ellas son parte del proceso de consolidación del mercado y sirven para contener el desempleo, la libertad de ejercicio de los profesionales sustenta la privatización inmediata de los servicios.
Respecto de las empresas o los proyectos de mayor tamaño, y teniendo en mente que el objetivo de corto plazo es el desarrollo de las condiciones de mercado, deberán centrarse los esfuerzos en pasar a manos privadas todos aquellos sectores que impactan directamente en la capacidad competitiva del país, principalmente los de energía, transporte y comunicaciones. Lograr esto exigirá enormes esfuerzos y coordinación de los tres Poderes del Estado, conjuntamente con nuestra entidad privatizadora, de esta primera etapa dependen muchas cosas, no solo respecto del funcionamiento de los sectores liberados, pero también de la forma técnica y la reputación del aparato público.
Esto no significa que todos los servicios médicos o de educación deban ser públicos. El derecho a la educación, que es un derecho Constitucional, debería incluir el derecho a recibir educación tanto como el de proveerla. De modo que bajo la supervisión de los entes respectivos, servicios educacionales o médicos privados pueden surgir desde el primer momento.
Es importante que en esta primera etapa no se intente despojar al gobierno de todos sus activos. No solo es descabellado, es también innecesario. Todas aquellas empresas que estén en manos de un controlador que las administre eficientemente, incluyendo todos los joint ventures y las empresas mixtas con capital extranjero pueden mantenerse en operaciones dejando al gobierno como accionista e integrante del Directorio.
Una segunda etapa de privatizaciones debe estar orientada a recaudar. Aquí el Gobierno lo que pretende es vender al mejor postor su paquete accionario y su participación en empresas turísticas o de cualquier índole. Con la legislación en funcionamiento y el equipo regulador con experiencia adquirida, también puede despojarse de los enormes recursos naturales que posee el Gobierno, incluyendo tierras, minas, etc., esta etapa también puede asignar anchos de banda para telefonía, cuotas de pesca y toda serie de trasferencia de derechos que deben normarse. La metodología dependerá de las empresas y de las posibilidades disponibles, en este caso los vouchers permitirían a los cubanos de la isla recibir parte de estos beneficios, en algún tipo de “capitalismo popular” que mantenga una parte minoritaria de las acciones los cubanos que trabajen para las empresas o bien como parte de un fondo accionario que están en las cuentas de capitalización personales.
A largo plazo el Estado debe tender a dedicarse a su rol subsidiario y regulador, lo que significa que debería reducir al mínimo su participación como ente proveedor o empresarial. Quedará para la tercera etapa todo el remanente de las anteriores, así como una serie de activos y funciones que el Estado debe traspasar a los privados, incluyendo la seguridad social, que el gobierno puede subsidiar, pero que no necesita proveer directamente.
Este último impulso al mercado intentará dotarle de más eficiencia, reduciendo la intervención pública.
En cualquier caso, no se trata de un fanatismo reductor del aparato público, sino de llevar a un paso las recomendaciones que la economía moderna y la experiencia entregan, junto a la voluntad de las urnas y del Congreso cubano.
La política de privatizaciones debe supeditarse a otros objetivos y no tener como único foco la desintegración de la economía anterior, por esta razón la velocidad no es la mejor recomendación para este proceso y si el análisis de los detalles y las alternativas. En cualquier caso, lo más importante sigue siendo promover el surgimiento de nuevas empresas en todos los sectores.
Macroeconomía
Política Económica
Ninguna explicación coherente puede darse sobre la profundidad de la crisis económica en las transiciones (y en general), ignorando el mercado monetario, las intervenciones de política y las expectativas de los agentes. Incluso en países con mercados maduros, agentes informados y autoridades reputadas, los manejos de la política macroeconómica despiertan controversia y diferencias.
Una síntesis teórica de consenso reconocería al menos cinco proposiciones fundamentales: (1) el efecto de la política fiscal, incluso a largo plazo; (2) que un déficit exagerado desincentiva la acumulación de capital y reduce el producto de largo plazo; (3) el efecto transitorio de la política monetaria y sus riesgos inflacionarios; (4) que ambas políticas resultan de un juego estratégico entre autoridades y agentes, donde las expectativas juegan el papel primordial; y (5) la persistencia del nivel “natural” de producto, modificable por acumulación de capital—físico y humano—y el progreso tecnológico.
Las recomendaciones más importantes recalcan la necesidad de coordinación fiscal-monetaria y coherencia entre políticas macro, micro y comerciales. Pero en los países en transición, la disciplina y la madurez institucional son el factor más relevante.21 Coordinar micro y macro implica cerrar el déficit público o al menos dar la señal creíble de tal prioridad. Lo elemental es acortar el déficit, limitar subsidios, generar mercados, tributación y capitalizando vía privatizaciones. Aun cuando esto demore, es básico que se perciba la dirección y el empeño, siendo las expectativas el canal más poderoso de hacer política macro, mientras se use el aparato estatal de locomotora,22 se arrastrará la carga de subsidios, déficit y una moneda débil.
El mercado monetario enfrenta traumáticos cambios en transición. Con ingresos y precios fijos, sin banca ni mercado financiero, sin un referente nítido de autoridad y con la brecha entre valor oficial y real de la moneda, así llegaron los países socialistas ante las ruinas del muro. Puesto que el mercado ajusta primero por precios, inmediatamente las monedas socialistas perdieron valor de manera estrepitosa y la inflación se convirtió en la medida de todas las cosas y el desafío mas grave, general y persistente que debieron enfrentar.
El Banco Central juega el papel protagónico en esta sección. Su desempeño previo no es indicativo de su capacidad futura, que sí depende de su configuración institucional y principalmente de los mecanismos de trasmisión entre la política monetaria y la inflación. La amplia literatura en el tema reconoce al menos cinco canales de trasmisión disponibles: (1) tasa de interés; (2) precio de los activos; (3) tipo de cambio; (4) crédito; y finalmente (5) expectativas. Con mercados superficiales y poco desarrollados, serán la tasa de interés y las expectativas los canales más activos para trasmitir las decisiones de política.
Emplear activamente la política de tasas para contener la inflación tiene impactos sobre la actividad económica, anticipable una vez que las autoridades hayan determinado la “razón de sacrificio” que sean capaces de aceptar. La efectividad de este mecanismo dependerá de la capacidad efectiva de la autoridad para afectar la tasa de interés real y también de la sensibilidad de la inversión y el consumo a esta variable, entonces la elasticidad de la demanda agregada a la tasa de interés determinará la velocidad y el impacto de las políticas sobre la economía. En cualquier caso, modelar las expectativas reduce el costo (trade off) entre las políticas antiinflacionarios (contractivas) y el nivel de actividad económica.
Utilizar las expectativas como política antiinflacionaria exige de la autoridad credibilidad y reputación sólida. Esto es parte de un proceso y poco puede hacerse en el origen mismo, salvo seleccionar adecuadamente los miembros del Directorio y dotar al Banco Central de autonomía la que además debe ser respetada desde un comienzo. Las políticas basadas en “metas de inflación” han demostrado efectividad y parecen adecuadas para alinear las expectativas, pero requieren de sólida posición fiscal y capacidad real de anticipación de los indicadores económicos.
Política Cambiaria
El canal del tipo de cambio ha sido ampliamente discutido y cualquier estudio entre los países del antiguo bloque comunista o de nuestra América Latina mostraría un patrón similar: tipos de cambio anclados a divisas duras y monedas locales subvaluadas, para luego devaluar y flexibilizar, en el mejor de los casos, o cerrar el Banco Central y dolarizar en caso contrario. La teoría aun no define el mejor sistema y aunque avala la secuencia (fijo a flexible), la amenaza de ataques especulativos hace que sólo los extremos sean viables.
Si la inflación lo permite, el “primer mejor” sería un mercado cambiario libre, donde la moneda refleje su valor relativo, el Banco Central haga política monetaria, actúe como regulador del sistema de pagos y prestamista de última instancia. El valor simbólico y el costo político de perder el peso cubano refuerza esta opción. Un Banco Central autónomo y bien constituido, con mandato claro de estabilidad de precios y un nivel aceptable de reservas, podría explorar un sistema que combine bandas cambiarias y restricción al movimiento de capitales de corto plazo (permanencia o encaje), para consolidar su reputación antes de exponerse a la especulación mundial. Minimizar el impacto cambiario sobre la inflación y el riesgo de ataques, permite a mediano plazo la apertura de la banda y finalmente la liberalización de la moneda.
Esto naturalmente exige la coordinación de las autoridades económicas y principalmente un férreo control del presupuesto fiscal.
Dolarizar es una opción real. La experiencia ha demostrado la debilidad innata del Banco Central en transición, no es creíble que puedan mantener la tasa de cambio fijada, pronto sus reservas se ponen a prueba por los especuladores y los agentes se refugian en monedas de valor. La adopción del dólar es entonces una alternativa razonable, pero una solución de “segundo mejor” que responde a la renuncia (fracaso) de la política monetaria e implica la desaparición del Banco Central. Esto dejaría al país a merced de una muy limitada capacidad fiscal, como única herramienta de política. Un factor a considerar contra la dolarización es su irreversibilidad.
Resumiendo respecto de la autoridad monetaria, la estabilidad de precios debe ser su única responsabilidad y la efectividad de su gestión dependerá de su institucionalidad y del apoyo de la autoridad fiscal en un manejo serio. La apertura financiera hacia los flujos internacionales debe supeditarse a la real capacidad de control del Banco Central, aunque esto no impide que la propiedad bancaria se abra a los inversionistas internacionales. La misma recomendación microeconómica de crear las condiciones para que nazcan mercados, propietarios e incentivos correctos resulta siempre vital, porque moldea las expectativas y le agrega grados de libertad a la gestión monetaria al entregarle otros canales de trasmisión de su política.
Integración Económica
Dado el carácter monopólico del comercio estatal, la apertura es otra de las reformas habituales en transición. Las importaciones liberan los precios internos, aumentan la variedad de bienes e insumos y evitan que el “salto” de demanda se transforme en inflación neta. Las empresas se obligan a competir y se motiva la creación de nuevas empresas y la reorientación de otras a la exportación, el capital se abarata, se amplía la opción de insumos y el valor agregado crece con la densidad tecnológica, adicionalmente el mercado internacional permite aprovechar las economías de escala y una demanda infinita. Sobre los costos de la apertura hay poco consenso, incluso es debatible si estos son indeseables, aunque sean inoportunos en los primeros momentos sobre el empleo.
La recomendación inmediata es eliminar las distorsiones y barreras, llevando todo a una tarifa plana ad valorem, más transparente, fácil de implementar y administrar.23 La apertura comercial unilateral puede consolidarse posteriormente reduciendo la tasa, para reducir la desviación de comercio si el país negocia Acuerdos Preferenciales Bilaterales o facilitar las importaciones. Esto puede ser muy importante en cuanto a la recaudación fiscal, mientras el sistema impositivo definitivo se consolida, sin embargo, a mediano plazo la recaudación fiscal no debería depender de las aduanas.
Cuba debe solicitar su inclusión entre los beneficiarios del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), eso le permitiría competir con otros países pequeños que se benefician del SGP actualmente. Lo antes posible también debe regularizar las materias impositivas respecto de las remesas del exilio, principalmente con EEUU. Ya mencionamos la importancia de negociar un acuerdo comercial amplio entre Cuba y EEUU, por los impactos reales del comercio y también por las expectativas y la consolidación del modelo, la isla estará en la posición política de hacerlo aun sin que el Presidente norteamericano recibe una autorización del Congreso (el Trade Promotion Authority que permite al Presidente negociar acuerdos comerciales). El objetivo sería lograr un acuerdo amplio y beneficioso para la isla, idealmente el trato de Nación Más Favorecida en acceso y otros beneficios que le permitirán competir en su principal mercado de destino, sin que eso signifique para Cuba la imposición de cláusulas inoportunas o coarte la capacidad real de regulación e intervención de las autoridades y los legisladores.
Si esperamos que las exportaciones se transformen en un aporte al crecimiento económico del país es necesario invertir en la capacidad de orientación al exterior de nuestras empresas, aquí se requieren medidas tan amplias como invertir en el capital fito y zoosanitario, imagen internacional de nuestros productos y el conocimiento de prácticas internacionales. Mantener una participación activa en la Organización Mundial del Comercio (OMC) es siempre positivo por el mecanismo de solución de controversias que la institución posee, es posible anticipar reacciones proteccionistas de varios países y acusaciones de practicas desleales una vez que la isla comience su despegue exportador. 24 La política internacional y diplomática debe activamente contribuir a facilitar la inserción internacional, esto tradicionalmente ha sido una responsabilidad compartida por las autoridades y los privados.
Habrán de evaluar las autoridades del momento el beneficio de incorporase al Acuerdo de Libre Comercio de las Américas. Esta sería una opción atractiva únicamente si un Acuerdo amplio con EEUU es imposible, de lo contrario serían los mismos beneficios por mayores costos.
CONCLUSIONES
Se ha descrito parcialmente la amplitud del desafío cubano en transición. Un proceso complejo de reformas simultáneas y consecutivas, orientadas por un objetivo de largo plazo de crecimiento con estabilidad, ajustadas en velocidad e intensidad por sub-objetivos de consolidación política y económica.
Puesto que la hipótesis central del escrito alejaba al caso cubano de sus antecesores en transición, los países de Europa Oriental y las antiguas Repúblicas soviéticas, y en cambio lo situaba en un plano más latinoamericano y de país subdesarrollado, el set de recomendaciones propuestas no provienen de las antiguas economías socialistas, en cambio han sido aplicadas exitosamente por un país latinoamericano. De hecho, la única recomendación fundada en Europa es el SAE, la entidad privatizadora que se encargará de administrar y vender los activos del Estado, y que sigue el modelo Húngaro. El resto y términos generales, es la batería de medidas que hicieron de Chile la economía más exitosa del vecindario: liberación micro absoluta pero con apoyo social, privatización activa pero paciente, consolidación del modelo exportador basado en ventajas propias, apertura comercial agresiva pero apertura financiera administrada, Banco Central con capacidad activa y autonomía de intervención, autoridad fiscal férrea.
Cuando la isla estableció el período especial, Chile regresó a la democracia, recibió al exilio y se abrió a los mercados. Equilibrios muy similares en lo político y lo social debieron mantenerse y desafíos comunes se lograron con éxito. Recomendar a Cuba las medidas chilenas parece descabellado, sin embargo, reconocer que Chile en 1989 no tenía Banco Central autónomo, mostraba fuerte participación del Estado en empresas productivas, era un paria internacional en comercio e Inversión Extranjera, estaba en medio de una transición política delicada, absorbiendo al exilio y lidiando con la herencia de violaciones humanas internas, reformando el sistema impositivo, las leyes, el Parlamento, etc., permite comparar las situaciones. Que la dictadura anterior haya sido una pro mercado importa poco hoy, cuando las autoridades cubanas han olvidado la planificación y no cuentan con el respaldo de los subsidios soviéticos.
Que hay diferencias importantes en Chile y Cuba es también evidente, principalmente la ausencia de sociedad civil que aqueja a la isla y que fue más atenuada durante la dictadura del Gobierno Militar chileno, mi opinión sin embargo es que el exilio cubano tiene la capacidad de asumir esa brecha y debe hacerlo. Esto no era posible en Europa del Este porque la imposición del socialismo vino inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, antecedida a su vez por siglos de una fuerte tradición monárquica, y al momento de la transición la memoria histórica civil e institucional se había perdido. El caso cubano es distinto, el exilio, principalmente en Miami, ha logrado mantener las tradiciones e incluso mantiene vigentes una serie de instituciones sociales que pueden permutarse a la isla. Lo importante es que esa masa critica aparezca en el momento de la transición y haga su válido aporte.
Para el autor, una transición económica positiva será la que cumpla tres condiciones mínimas: esté diseñada en base a las especificidades y necesidades de la isla, sea pacifica en términos sociales y productiva en términos de crecimiento económico. Con esto en mente, creo sinceramente que Chile es un ejemplo válido para el caso cubano.
REFERENCIAS
FOOTNOTES
1. El autor está en deuda con los comentarios y recomendaciones recibidos de Antonio Gayoso y Jorge Pérez-López. Los errores u omisiones, así como las opiniones aquí recogidas, representan únicamente al autor y son de su exclusiva responsabilidad, y en ningún caso de las instituciones en las que se desempeña.
2. El Partido controla el capital, la banca, la industria y la capacidad técnica de investigación, también la tierra y hasta el ganado, la producción de todos lo insumos, los mercados y así sucesivamente. El control sobre el trabajo, el capital humano y los factores inactivos, es completo a través de la educación, el sindicato único y el monopsonio del empleo.
3. En tiempos de Marx la oferta constituía el único instrumento de economía teórica, pues la función de demanda se formalizó a fines del siglo XIX y no fue incorporada a la doctrina monolítica comunista. Hay mayores complejidades, pero nunca dijo Marx que el hombre nuevo sería “bueno” por leerle, es la planificación lo que permite al “ser novedoso” el goce de satisfacción plena.
4. Definido el nivel de consumo deseado y conocida la función de producción, la matriz insumo-producto determina el requerimiento de insumos. De modo que la planificación es teóricamente razonable.
5. Aunque a fines de los sesenta el Estado controlaba ya toda la economía, podríamos considerar a partir de la Constitución Socialista de 1976 el inicio “oficial” del socialismo real cubano, aunque antecedido por 15 años de preparación errática, nacionalización y sociabilización forzosa.
6. Mantenerse autárquico dentro del bloque socialista generó una enorme distorsión en la economía cubana. Montenegro y Soto (2000) estimaron que un 80% del intercambio comercial pasaría a EEUU cuando el embargo se elimine.
7. Tomando las antiguas Repúblicas de la URSS, Europa del Este y Mongolia (26 países) el promedio de crecimiento de los 80’s fue de 2.9%, mientras entre 90-97 la caída fue de—5,7%. Banco Mundial.
8. Mesa-Lago (2001).
9. Es evidente que un proceso acelerado será más errático, lo que arriesga la venta masiva del país, la captura de los sectores por los actuales jerarcas y al máximo nivel de incertidumbre y descontento por parte de la población.
10. Ellos tributan cargas variadas y asumen fuertes costos al importar prácticamente todos sus insumos y cubrir su plantilla salarial en divisas. Pagan salarios fijos en dólares a la oficina estatal, que luego paga en pesos cubanos al trabajador a la tasa oficial de uno por uno, como el tipo de cambio real es un dólar por veinte pesos, las empresas pagan a sus trabajadores 200 dólares y reciben productividad por 200 pesos, es decir por 10 dólares. En tanto, los negocios cubanos comenzaron clandestinos, no tributaban y pagaban salarios no intermediados. Además, los negocios cubanos se mantenían en sus orígenes a base de productos robados.
11. Leche, pasta dental, pan, aceite, todas las conservas, las únicas proteínas posibles de adquirir, ropa, calzado y medicinas se venden exclusivamente en dólares. Y es que mas que bienes suntuarios, las empresas mixtas producen para la canasta básica, los mismos bienes que antes se entregaban racionados, como parte de aquel contrato socialista: canasta, salud y educación “gratis” por la renuncia de los derechos cívicos.
12. Buscarán rentas económicas ejerciendo poder de mercado mientras la regulación de competencia no esté establecida.
13. El sistema impositivo y los mecanismos de ingresos fiscales deben definirse en una etapa temprana. La estructura impositiva a las empresas influirá radicalmente en la consolidación de inversiones y mercados. Un impuesto al valor agregado parece la mejor opción como principal fuente del ingreso fiscal, es un sistema simple y fácil de administrar y con una buena política de focalización del gasto se reduce sus regresividad.
14. Naturalmente que la teoría ayuda en estos casos, se conocen las reglas generales que debe cumplir un subsidio para ser pro empleo, siendo decreciente en el tiempo, para hacerse cero en un período razonable.
15. Aslund (1998).
16. Ekelund y Tollison (1995).
17. Gomulka (2000).
18. Frydman (1999).
19. Frydman (1999) muestra que los extranjeros logran acuerdos pro empleo. Las empresas transnacionales tienen mayor horizonte de recuperación de la inversión y pueden mantener mejores condiciones laborales que empresas pequeñas y descapitalizadas.
20. Hungría atrajo a: Audi, GE, Ford, IBM, SIEMENS y otras. La misma institución, vinculada a la política PYME del gobierno, tiene economías de escala en la entrega de capacitación y asesorías y se relaciona a la política turística y de exportaciones que se determine.
21. Berg (1999).
22. Carranza (1995).
23. Brodman (2000) muestra que el tipo de medidas (v.g. cuotas, licencias u otras) determinan el nivel de corrupción.
24. Sin dudas que escucharemos sobre el “dummping” que los exportadores cubanos harán, principalmente los agricultores, cuando sus competidores reclamen por las políticas de soporte que el gobierno de transición hará o bien por la “entrega” de propiedades estatales, que serán consideradas subsidio por otros socios.
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